Міністр фінансів Сергій Марченко і прем’єр-міністр Денис Шмигаль (фото: телеграм-канал Дениса Шмигаля) Автор: Руслан Кисляк
Про воєнний реалізм і право Мінфіну на помилку, про диявола в деталях і скромність в очікуваннях, про тенденції, які проглядаються між рядків проекту держбюджету, і перспективи українців на краще життя – в матеріалі фінансового редактора РБК-Україна Руслана Кисляка.
Державний бюджет на 2025 рік – вже четвертий воєнний бюджет країни і перший бюджет, поданий у рамці оновленого середньострокового бюджетного планування. Бюджет 2025 року є більш реалістичним щодо «тривалості війни» та має досить консервативні очікування щодо надходження міжнародної допомоги.
Пріоритетом бюджетної політики була та залишається безпека і оборона. Заплановані видатки на оборону становитимуть чверть прогнозованого ВВП. В бюджет закладено продовження бойових дій до кінця 2025-го. За потреби ці видатки можуть збільшити. І це принциповий момент, про який говорять опитані РБК-Україна експерти, – видатки на потреби Сил Оборони можуть переглядатися протягом наступного року.
І мова не йде про помилки чи прорахунки Міністерства фінансів, яке формує бюджет на майбутні періоди. По суті, бюджет – це відносно прості математичні розрахунки, які базуються на конкретній моделі майбутнього, яка приймається за базовий сценарій розвитку подій. Результат математичних розрахунків залежить від закладеної в їх основу моделі майбутнього. Безпомилково визначити цю модель в умовах повномасштабної війни неможливо. Звідси – невизначеність щодо потреб фінансування бюджету на рік вперед, пояснює колишній перший заступник міністра економіки України Павло Кухта.
Про маленьких дияволів у великих деталях
У проект бюджету закладено середньорічний курс 45 гривень за долар. Це припущення для бюджетних розрахунків, але ні ані уряд, ані НБУ не встановлюватиме курс на такому рівні своїми рішеннями. Тож, в дійсності, прогнозувати точні значення курсу гривні просто неможливо, констатує економістка Центру економічної стратегії Олександра Мироненко.
В бюджеті досить консервативно заплановано надходження грантових коштів – 87,7 млрд грн, або 4% від загальних доходів бюджету, або ж 1% ВВП. Хоча це майже в п’ять разів менше, ніж було фактично отримано в 2023 році (433 млрд грн), сума грантових надходжень буде коригуватись. Але станом на зараз немає підтверджених грантових коштів на 2025 рік.
В 2025 році планується залучити 1 746,5 млрд грн зовнішнього боргу. За курсом 45 гривень/долар це складе 38,8 млрд доларів. Джерелами зовнішнього фінансування будуть країни Європейського Союзу (в рамках програми Ukraine Facility), Міжнародний валютний фонд, Світовий банк та інші офіційні кредитори. Але проблема в тому, що гарантованими є приблизно половина цих коштів. Наразі підтверджено близько 15-16 млрд доларів кредитів – 12,5 млрд євро від ЄС та 1,8 млрд доларів від МВФ. Щоправда, під час нещодавнього візиту в Україну голова Єврокомісії оголосила про надання нового кредиту сумою 35 млрд євро, який фактично є заміною грантового фінансування. Але поки що точних умов фінансування немає.
Бюджетна політика на 2025-2027 роки буде спрямована на зменшення рівня дефіциту державного бюджету. Він дуже сильно зріс від початку повномасштабної війни, і це зростання намагатимуться приборкати. В проекті бюджету 2025 року дефіцит визначається на рівні 19,4% ВВП, що є меншим за очікуваний рівень дефіциту в 2024-му (21,5% ВВП) та фактичний в 2023 (20,4% ВВП). Але при цьому дефіцит в проекті бюджету є вже більшим за прогнозований в бюджетній декларації. Різниця складає майже 100 млрд грн. Проблема, знову ж таки, полягає в тому, що тривалість війни та відповідно потреби військової економіки важко закласти в бюджет із високою точністю. Тому ці цифри можуть додатково змінюватися протягом року.
Додаткове залучення внутрішніх ресурсів на покриття дефіциту у великих сумах майже неможливе, стверджує Олександра Мироненко. Внутрішнє фінансування в 2025 році заплановане на низькому рівні – чисте фінансування через ОВДП становить лише 17,2 млрд грн. Інші джерела залучення – приватизація та фінансування за активними операціями залишаються на низькому рівні – 3,2 та 3,1 млрд грн відповідно. Тож альтернатив підтримці донорів немає, і Україна має виконувати вимоги МВФ та ЄС по проведенню реформ, констатує співрозмовниця РБК-Україна.
Основним джерелом доходів бюджета залишатимуться податкові надходження – майже 2 трлн грн, або на 26% більше, ніж заплановано на 2024 рік. Завдяки податкам у 2025 році планують покрити 50,4% усіх видатків бюджету. Але частка зовнішніх запозичень залишатиметься значною – за рахунок таких ресурсів планується покрити 41,1% усіх видатків. Це ще досить високий показник, але вже менше, ніж планується на 2024 рік (44,9%).
Така динаміка запозичень може свідчити про поступове зниження залежності від зовнішніх ресурсів, оптимістично констатують аналітики Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки. Проте суми потенційних запозичень – нехай навіть грантових – продовжують вражати уяву часів мирного життя. Так, у 2025 році заплановано залучити 87,6 млрд грн грантів, що становитиме 3,7% всіх доходів — це 72,9 млрд грн грантів у рамках Ukraine Facility та 14,7 млрд грн грантових коштів від інших іноземних партнерів.
Очікується подальше накопичення загального державного боргу – до 101,8% ВВП на кінець 2025 року. Навіть після часткової реструктуризації зовнішніх боргів України це значно вище умовно безпечного рівня (який не гальмує економічне зростання) у 64% ВВП для країн, що розвиваються. Проте, наполягають в КШЕ, не варто забувати, що це критерії мирного часу, які не працюють під час війни.
Про маленькі зарплати і великі регіони
Що стосується матеріального рівня життя людей, то тут, на жаль, урядові плани не дають приводів для оптимізму. Мінімальна заробітна плата в 2025-му залишиться на рівні 2024 року і становитиме 8000 грн, а розмір прожиткового мінімуму також залишиться незмінним – 2920 грн. Це означає, що соціальні виплати, прив’язані до цих показників, не зростуть, що може посилити економічне навантаження на людей з низькими доходами, враховуючи інфляцію. Щоправда, в бюджеті передбачено індексацію пенсій.
Разом з тим, попри жорсткість бюджетних обмежень, автори проекту бюджету виділяють кошти на підтримку економіки: підприємництва, відновлення інфраструктури та дорожнє будівництво, підтримку агросектора.
«Це має дозволити посилити мультиплікуючий ефект бюджетних видатків для економічної динаміки, і зокрема – для споживчого попиту, який буде додатково пригальмований збільшенням військового збору, а також відсутністю запланованого підвищення мінімальної зарплати», – говорить заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень Ярослав Жаліло.
В контексті останнього певні запитання викликає очікуване збільшення середньої зарплати та доходів від ПДФО. Адже «мінімалка» лежить в основі оплати праці бюджетників, тож, якщо зарплати цієї численної когорти не зростатимуть, важко уявити, що очікуване біля 20% зростання «витягне» приватний сектор. Тим більше, що ніхто не скасовував і відпливу людей з офіційної зайнятості з різних причин.
Що стосується відносин з місцевими бюджетами, то продовжується динаміка зменшення доступності фінансового ресурсу на місцевому рівні на користь центрального рівня. Пояснення цьому – об’єктивна потреба у фінансовому ресурсі для фінансування Сил Оборони, яке здійснюється саме з державного бюджету. Так, частка ПДФО, яка спрямовуватиметься до місцевих бюджетів, знизиться з 64% до 60%. Це рішення стало компромісом у тривалих дискусіях з органами місцевого самоврядування, які вимагали збереження 64% через зростання видатків на комунальні послуги. Для компенсації втрат від зменшення частки ПДФО вперше вводиться субвенція на підтримку підприємств, що надають послуги теплопостачання, водопостачання та водовідведення. Однак варто зазначити, що кошти субвенції надходитимуть значно пізніше, ніж розподіл ПДФО, і призначені для цільового використання, тоді як ПДФО зараховувалось до загального фонду без механізму чіткої фіксації напрямків витрат.
Також в наступному році відновлюється обов’язок перераховувати реверсну дотацію з місцевих до державного бюджету.
З позитивного – у 2025 році значно зросте додаткова дотація для громад, що зазнали негативного впливу війни. Кошти підуть на покриття першочергових витрат місцевих бюджетів, зокрема на оплату праці працівників бюджетних установ, враховуючи надбавки за складні умови роботи.
Представники регіонів публічно озвучують свої пропозиції до проекту бюджету-2025. Так, в Асоціації міст України пропонують, зокрема, встановити на постійній основі зарахування до бюджетів територіальних громад згадані 64% ПДФО; зупинити вилучення з бюджетів громад реверсної дотації на час війни; відновити з 2025 року зарахування до місцевих бюджетів «військового» та «силового» ПДФО; списати заборгованість за безвідсоткові позики минулих періодів; погасити заборгованість з різниці в тарифах на послуги теплопостачання, гарячого водопостачання, водопостачання та водовідведення, тощо.
Про першість курки чи яйця
Бізнес і експертне середовище сприйняло норми проекту бюджету неоднозначно. Основна претензія і одночасно пропозиція до авторів бюджету – перш ніж підвищувати податки для громадян і бізнесу, варто реформувати податково-фіскальні органи – Податкову, Митницю, Бюро економічної безпеки. Це має забезпечити результативну боротьбу з корупцією, максимальне спрощення адміністрування податків, виведення з «тіні» значної частини національної економіки і, в результаті, підвищення податкових надходжень в бюджет. І лише потім, в разі потреби, піднімати податки. Про це, зокрема, говорить фахівець з питань податкової та регуляторної політики Економічної експертної платформи, асоційований експерт CASE Україна Мирослав Лаба.
Він, серед іншого, констатує, що в Україні склалася вже традиція, коли з боку уряду відсутня повноцінна комунікація та обговорення пропонованих рішень з бізнесом та експертним середовищем. Зокрема, це стосується і питань податкової політики. В результаті, податки в Україні сплачують переважно підприємства легальної частини економіки, що аж ніяк не відповідає європейським устремлінням українців.
Наповненню бюджету, на думку співрозмовника РБК-Україна, сприятимуть наступні кроки. По-перше, – згадана реформа фіскальних органів відповідно до рекомендацій міжнародних експертів. По-друге, – це детінізація ринку заробітних плат. Далі – належне адміністрування податків на землю та нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.
Обов’язковим є покращення роботи з податковим боргом, а також раціональне витрачання коштів державного та місцевих бюджетів. І, безперечно, має бути постійний діалог влади з бізнесом та експертним середовищем. В принципі – нічого нового, чого б не озвучували протягом багатьох років бізнес і експерти, і чого б не чула влада. Залишилось лиш захотіти почути один одного. Взаємна глухота в часи страшної війни може занадто дорого коштувати українцям.
